養(yǎng)老保險行業(yè)體系研究（一）：中國基本養(yǎng)老險，改革歷程與政策經(jīng)驗(yàn).pdf

養(yǎng)老保險行業(yè)體系研究（一）：中國基本養(yǎng)老險，改革歷程與政策經(jīng)驗(yàn)。中國基本養(yǎng)老保險的潛在收支缺口愈發(fā)令人擔(dān)憂，現(xiàn)行制度設(shè)計也不斷引發(fā)關(guān) 于代際公平、待遇公平的爭論。本報告嘗試通過回顧基本養(yǎng)老保險的建立和改 革歷程，矛盾與厘清爭議的起源，并總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，提出政策建議。

中國基本養(yǎng)老保險的發(fā)展大致可分為四個階段：第一階段為1949-1978年，中 國的基本養(yǎng)老保險，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成了“城鄉(xiāng)二元、政企雙軌”的格局。 彼時的低經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，直接導(dǎo)致了基本養(yǎng)老保險的覆蓋面狹窄；“高就業(yè)、低 工資、高福利”的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，又導(dǎo)致了基本養(yǎng)老保險的收支設(shè)計不平衡。這兩個 問題，基本成為了未來70多年改革所重點(diǎn)需要解決的兩個問題。只是當(dāng)時，這 兩個問題被年輕的人口結(jié)構(gòu)，以及財政管一切的計劃經(jīng)濟(jì)制度所掩蓋。

第二階段為1979-1991年，在人口老齡化和經(jīng)濟(jì)體制改革的推動下，中國基本 養(yǎng)老保險收支不平衡的制度矛盾快速激化。然而，剛剛開始改革開放的中國， 還不具備對其進(jìn)行大刀闊斧改革的能力，只能通過一系列“打補(bǔ)丁”和“拆東墻 補(bǔ)西墻”的方式維持基本養(yǎng)老保險制度的運(yùn)行。在這一時期，基本養(yǎng)老保險從 國家保險轉(zhuǎn)向企業(yè)保險，又從企業(yè)保險轉(zhuǎn)向社會保險，并最終確立了“籌資多 渠道”“社會統(tǒng)籌”的制度模式。

第三階段為1992-2002年，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，基本養(yǎng)老保險收支不平 衡的矛盾延續(xù)，覆蓋面狹窄的問題集中暴露。中國開始對基本養(yǎng)老保險制度進(jìn) 行大改。從收繳、管理、計發(fā)等制度設(shè)計，到城鄉(xiāng)、政企的制度覆蓋，基本重塑 了基本養(yǎng)老保險的格局，最終確立了“統(tǒng)賬結(jié)合”“制度統(tǒng)一”的制度愿景。

第四階段為2003年至今，在吸取了過去20多年改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，確定 了當(dāng)前的基本養(yǎng)老保險制度體系，并首先著手?jǐn)U大制度覆蓋面。到2015年，終 于建立起以機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基 本養(yǎng)老保險共同構(gòu)成的第一支柱，最終將覆蓋面狹窄問題，降格為制度不統(tǒng)一 的問題。同時，收支不平衡的矛盾作為長期矛盾，只是得到了緩解。

當(dāng)前，制度不統(tǒng)一問題包括：老、中、新人的制度不一；政、企、其他居民的制 度不一。而收支不平衡矛盾，則體現(xiàn)為：個人賬戶空賬運(yùn)行等歷史遺留問題；全 國統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)困難；基金結(jié)余耗盡風(fēng)險等。對此，學(xué)界和市場，大多提出了延遲 退休、統(tǒng)一制度、做實(shí)空賬、調(diào)整繳費(fèi)和待遇水平等一系列方法。

回顧基本養(yǎng)老保險的改革和發(fā)展歷程，我們認(rèn)為，各類改革措施只有做到兼顧 效率公平、統(tǒng)籌長短利益、充分考慮外部性三者，才能保證落地。在當(dāng)前背景 下，我們認(rèn)為充實(shí)社保基金是最佳方案；延遲退休和調(diào)整繳費(fèi)率及待遇水平等 方法，需要考慮節(jié)奏問題；做實(shí)個人賬戶空賬和全國統(tǒng)籌等改革，則仍需等待 更好的推進(jìn)時機(jī)。