地方債務的歷史脈絡（2014~2023年）.pdf

地方債務的歷史脈絡（2014~2023年）2014-2016 年：43 號文確定 “修明渠、堵暗道”，開啟了地方政府債大擴 張的歷史。43 號文較 19 號文更進步: 1）43 號文不僅限制違規舉債，也為 地方合規舉債立規；2）43 號文約束的主體主要是地方政府，而 19 號文約 束的主要是融資平臺；3）43 號文管控的融資渠道更寬泛，而不單單是銀行 貸款。43 號文后地方政府債券全面開閘，初期以置換債為主，穩增長作用 較低。這一時期中央陸續推出 PPP、政府購買服務、專項建設基金 、政府 投資基金等工具幫助地方政府進行合規融資。這些中長期支出事項由 此成 為與融資平臺并列的隱性債務新增渠道。

2017-2022 年：專項債大擴張，27 號文限隱債。這一時期地方政府置換債 逐步退場，新增專項債規模大幅上升，中央也建立了專項債五大機制 ，使 得專項債的穩增長作用明顯增強。這一時期的隱債監管政策以中發 27 號文 為代表，具體有以下幾個特點：1）中央高層對隱債的重視程度大幅上升， 開始強調終身問責；2）將政府中長期支出事項納入監管；3）政府仍 將融 資平臺視為基建的重要載體，但地方政府需要為項目匹配有現金流的資 產；4）金融機構協調展期降息替代了大規模地方債置換的作用；5） 政府 允許融資平臺公司破產，打破了非標類債務的剛兌，但仍積極協調兌 付城 投債券。17 年以來的隱性債務監管的大框架雖然都是 27 號文的，但政策松 緊仍有周期，具體可以分為四個小階段。

2023 年：國債替代地方債，35 號文開啟全口徑監管。專項債快速膨脹后問 題也逐漸暴露，因此中央開始發債轉給地方使用，并較可能將其作為 長效 機制。23 年個別地方的債務風險輿情使得中央在 7 月決定出臺一攬子化債 政策以支持地方政府化債。這些支持性政策主要包括財政和金融兩個方 面。除了短期風險之外，地方隱債還面臨三個更長期的問題，因此中 央在 支持地方化債的同時，也采取了新的遏制債務擴張的手段：1）中央不再單 獨聚焦隱性債務，而是要嚴控融資平臺全口徑債務；2）國務院主導建立融 資平臺名單，使得名單制管理的管控力度大大加強；3）PPP 新機制更加強 調避免增加政府支出壓力；4）中央發文壓降重點省份政府投資，有利于從 根本上減少新增地方債務。在支持性政策和嚴控性政策的共同影響下， 2023 年高利差省份債務短期風險得到明顯緩釋，城投債余額也明顯壓降。