地方債務的2018和2028——“財政的底色”系列報告（五）.pdf

地方債務的2018和2028——“財政的底色”系列報告（五）。

地方債務問題的根源與擴張

2018 年和 2028 年均是地方債務的重要政策時間點，前者是隱性債務的界定之年，開啟了“開 前門、堵后門”的規范治理時代；后者則是隱性債務清零目標年，標志著存量債務化解進入最 后的攻堅期。站在當前時間點回顧，地方政府債務問題產生根源的基本共識，大致可以分為三 類：（1）財稅體制：財權上收、事權下放導致的財政縱向失衡；（2）央地關系：經濟發展導向 下地方官員激勵的錯位；（3）金融體制：金融分權背景下地方政府對金融資源的支配。地方政 府債務擴張的機制有較多解釋，大致可分為四種觀點：（1）宏觀調控地方化：地方政府承擔過 多逆周期調節的責任；（2）被動負債：地方政府受存量債務償債壓力的驅動進一步舉債；（3） 隱性擔保：兩層政府的隱性擔保引發道德風險；（4）擔保網絡：地方城投平臺間的擔保網絡嵌 入政府信用。

地方債務風險的影響

地方政府債務與非國有企業發展的關系尚存爭議，主要體現為兩類觀點：一是政府杠桿對非國 有企業投資存在擠入效應，二是政府擠占融資資源對非國有企業投資形成擠出效應。從民間固 定資產投資占比與地方政府杠桿率的關系來看，2021 年以后擠出效應的影響更大，表現為民 間投資占比下降與地方政府杠桿率上升并存。學界普遍認同金融分權背景下，地方政府債務的 擴張會加劇金融體系風險。2010 年以來，地方債、城投債與金融債指數的波動呈現出同步的 特征，體現出三者的深度綁定。地方政府債務風險向金融體系的溢出效應并不只存在于債務擴 張期間，在債務化解期間，影響依然存在。2021 年到 2024 年，重點省份的城商行不良率上升， 且高于非重點省份；重點省份城商行撥備覆蓋率先降后升，但整體低于非重點省份水平。

當前仍存在什么問題？

隨著化債政策的不斷加碼、國企改革的不斷深化，當前地方政府隱債化解、城投平臺轉型與顯 性債務治理已有一定階段性成效，但在改革進程中仍存在一些問題。城投轉型過程中，地方政 府可能會更加偏向短期內提升城投平臺的再融資能力，而非注重提升平臺獨立經營的能力與市 場競爭力。專項債在發行端存在“打包發行”導致利率扭曲與“專項債一般化”現象；償付端 付息壓力漸顯，擠壓了其他財政支出的空間；使用端存在資金閑置、項目收益錯配等問題，拉 動投資的效果有待加強。